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世界最大水利工程南水北調交付為何延期

南水北調,世界最大水利工程,在開工的第七年,終於進入了全線建設的高潮期。

    中線、東線的單項工程將全部動工,“南水北調工程將進入一個新階段。”中國工程院院士、水利部長江水利委員會(以下簡稱“長江委”)總工程師鄭守仁告訴《望東方週刊》。

    長江委是南水北調中線工程技術總負責單位,鄭守仁同時任南水北調專家委員會工程技術及品質檢查專家組組長。

    工程的全面啟動,源於2008年10月21日中央批准東、中線一期工程可行性研究總報告(以下簡稱“可研總報告”),“投資、工期正式納入國家計畫,這才可以全面開工。”鄭守仁解釋說。

    此前,南水北調中線工程,已於2003年12月30日開始單個專案建設,而整體專案建議書和可研總報告則同步進行。

    根據2002年國務院批復的《南水北調工程總體規劃》,中線一期工程調長江水入京的時間預定在2010年。2008年10月31日,國務院南水北調建設委員會第三次全體會議則根據可研總報告,將工期明確為“2013年主體工程完工,2014年汛後通水”。

    率先於2002年12月開工的東線一期工程,原定2007年通水的計畫,也後調至2013年。

    國務院南水北調工程建設委員會辦公室(以下簡稱“國調辦”)在這次會議後便發佈了工期延後的消息,但直到2009年4月,北京市水務局負責人的相關講話才引起了公眾的關注。

    《望東方週刊》記者瞭解到,中線工程開工5年後完成的這份可研報告,在工期、總投資、環保、移民等方面都有較大調整。“國調辦”負責人在接受新華社記者採訪時解釋了其原因:對方案“深入論證優化比選,以保證工程品質、控制工程成本”。

    前期論證終告完成後,這個史詩般的大工程,會在2009年真正走上軌道。而隨著工程的全面實施,調整與變數仍然可能存在。

    創新性建設辦法

    按照總體規劃,南水北調中線工程從長江支流漢江的丹江口水庫引水,通過1200多公里長的總幹渠,跨越江、淮、黃、海四大流域,通入北京、天津。

    一般來講,大型水利工程的規劃階段和實施階段在時間上有比較明確的分界,如三峽工程、小浪底工程等,在實施階段前全部或基本完成規劃階段的各項設計任務:完成專案建議書、可行性研究、初步設計、技術實施設計等,才會開工。

    而在2002年國家批復《南水北調總體規劃》時,北方地區尤其是京津冀地區水資源短缺形勢日益嚴峻,當時有聲音希望2008年北京奧運會前能完成調長江水入京。

    南水北調為此採取了創新性的建設辦法:先制訂“總體設計方案”,然後在此基礎上做單項工程的規劃設計,使建設週期較長、作用關鍵的控制性工程陸續開工。與此同時,完成整個工程的專案建議書、可行性研究。

    一本水利專業刊物刊文顯示,行政上負責工程設計規劃的水利部南水北調規劃設計管理局負責人,在佈置2004年工作時說,雖然南水北調的前期工作已經進行了50多年,有一定基礎,但是由於規劃思路的變化、規劃方案的調整和設計階段的不同,過去的規劃設計成果已不能完全適應需要,許多工作需要從頭開始。

    他認為,要在短時間內提交各單項工程的可行性研究和初步設計成果,設計週期嚴重不足,審查週期被迫壓縮,設計品質和進度都受到一定程度的影響。“經過工程技術人員反復分析論證,提出了編制總體設計方案的工作思路。”

    不過,水利部的一位副部長在2004年的南水北調工程前期工作會議上曾表示,從總體上講,前期工作還不能完全滿足單項工程開工建設的要求。

    最終,本來列入2003年開工計畫的7個單項工程,當年僅有京石段應急供水工程在這一年的倒數第二天開工。中線實現了開工零突破。

    總投資預算的較大調整

    在單個專案陸續開工後,2005年國家發改委“發改農經?2005?922號”檔正式批復了中線一期工程的總體專案建議書,前期工作推進到可研總報告階段。

    鄭守仁告訴《瞭望東方週刊》,可研總報告原本預計在2006年完成所有審批,但由於一直未得到最後批復,中線全面開工時間延後了兩年。

    據本刊記者瞭解,中線一期可研總報告由長江委下屬的長江勘測規劃設計研究院負責編制,於2005年2月5日完成,隨後在水利系統內部進行審查和修編。

    2006年2月起,受國家發改委委託,中國國際工程諮詢公司組織專家,對中線一期工程可研總報告進行預評估。不久,諮詢評估報告上報國家發改委,以供決策取捨。

    2005年初的可研總報告中,通水目標仍為2010年;而2006年的諮詢評估報告,已提出2010年不太可行;到2008年3月“國調辦”負責人向中央彙報工程進展時,基本確定工期將進行比較大的調整。

    可研總報告中,中線一期工程靜態總投資從2002年預計的920億元,上調至1367億元。據悉,後來國家發改委綜合物價等因素測算的動態總投資,已超過2000億元。這個數字得到了幾位院士的證實。

    工程設計變動、環保投資以及移民投資,構成了投資增長的主體。隨著工程延期,移民投資很可能將進一步增加。

    按照工程總體規劃,中央預算內撥款或中央國債安排占工程總投資的20%,提高受水6省市城市水價建立的南水北調工程建設基金占35%,銀行貸款占45%。

    根據“國調辦”公佈的消息,到2009年4月,中、東線一期工程累計下達投資538.7億元,其中中央投資270.7億元,基金79.9億元,貸款198.1億元。國家投資已超過50%。

    2008年第四季度,正是在擴大投資、拉動內需的大背景下,中央批復了中、東線一期工程的可研總報告。

    不應把南水北調看做單純的調水 賣水工程

    中國國際工程諮詢公司農林水部水利一處處長李志超告訴《望東方週刊》,他們曾對單項工程進行過評估,並分別提出過評估意見,“但評估專案建議書和可研總報告是從整個中線的大視角來審視,所以提出的評估結論比單項工程有所進步。”在他看來,評估可研總報告,事實上將工程中比較大的問題進行了一次梳理。

    以是否合併一二期工程為例。根據2002年的總體規劃,中線工程將分二期實現,一期工程年均調水量95億立方米,二期提高到130億立方米。

    “但總體規劃只提了這個目標,它和可研總報告中都沒有提及如何實現第二期工程,即是不是要在一期工程中有所準備。”李志超說,如果一期工程按照95億立方米的規模建設,二期工程啟動時,要麼將一期總幹渠加深加寬,要麼重開一條水渠,“無論哪種,實現起來都很艱難,投資都非常大。”

    在具體施工中,這個問題涉及穿黃河隧道這樣的控制性工程,是否要按130億立方米規模一次建完。“我們測算發現,穿黃一期工程投資和一次建成的投資僅相差10%。”李志超說。

    設計造價超過39億元的穿黃隧道,已於2005年中旬開工建設,而此時可研總報告剛剛編制完成。

    此外還包括丹江口大壩高度是分兩期加高,還是一次性按130億立方米總規模加高。2006年可研總報告在接受評估時,提出的是兩種大壩高度方案,建議採用更高的176.6米方案。而在2005年9月,大壩已根據單項可行性研究按176.6米方案動工。

    而總幹渠是否通過河南焦作的煤礦采空區,一直存在爭議,2005年中旬終於確定繞行,此時距中線開工已過去了一年多。

    李志超等參與評估工作的人員認為,不應把南水北調看做單純的調水、賣水工程,應強調其公益性,加大國家投資的主導地位和各地方政府的話語權。而此時按照准市場化原則設置的各個專案法人均已組建完畢,並以經營者的身份來運作工程。

    事實上,2008年最終獲准的中線一期可研總報告,在工程設計方面並無原則性改變,而一些諮詢評估建議也被納入,如水利部門目前正在研究調整黃河上的西霞院水庫到總幹渠的規模,使其作為工程的應急備用水源。

    環保投資獲明確

    在湖北,重要的漢江中下游治理工程興隆水利樞紐,終於在2009年2月開工。

    南水北調中線工程從漢江中游引水至北京,將使漢江下游來水減少兩成以上。為降低環境影響,湖北省環境科學院總工程師沈曉鯉主持的“環評報告”,提出了引江濟漢、興隆工程等四大工程。興隆水利樞紐主要通過蓄水調節漢江下游水勢,引江濟漢則以長江水補償漢江。

    “90年代南水北調規劃時,並不認為會對漢江中下游造成嚴重影響,只給了湖北兩三千萬元搞環境。”沈曉鯉說,在2002年國務院批復總體規劃時,將四大工程納入,但只提及東線治汙總投資240億元,並未明確漢江中下游治理工程的投資規模。

    但在2003年底中線開工,特別是丹江口大壩加高工程啟動後,湖北各地方政府對於環境治理及補償的呼聲高了起來,並且比照三峽工程。

    2006年中旬,湖北省上報了上述“環評報告”,同年年底,中線一期工程通過國家層面的環境評估。此時開工已過3年,多項控制性工程已啟動,“我們提出的規劃,只能是如何治理和補償,儘量減少影響。”沈曉鯉說。

    2005年,興隆水利樞紐的前期準備工作都已完成,並上報待批,地方官員甚至希望當年開工、當年實現截流。該工程計畫工期4.5年。但隨後中央要求中線有關工程在可研總報告全部審批後再開工,興隆工程因此暫停。

    據湖北地方媒體報導,該省有關部門為爭取工程儘快開工,多次赴京彙報。

    2008年底可研總報告獲批,興隆水利樞紐如願列入2009年開工名單,並增加發電功能,因此增加的投資全部由國家承擔。這使專案總投資邁過了30億元門檻。沈曉鯉說,可研總報告中,四大工程投資逾84億元,2002年的計畫是70億元。

    他還說,湖北省正在對引江濟漢中加入航運功能進行論證和評估,目前計畫投資已超過50億元。

    在專案開工報導中,湖北媒體還提到,“國調辦”“按照‘特事特辦、急事急辦’的原則,從起草批准興隆工程初步設計的檔,審批速度之快,史無前例!”

    正式挑戰移民難題

    對於外界關注的移民征地問題,主持中線工程移民規劃的長江勘測規劃設計研究院副總工程師尹忠武告訴《望東方週刊》,今年將全面展開。目前確定中線一期工程移民超過40萬,其中30多萬人為丹江口水庫移民,其他為總幹渠移民。

    其中,總幹渠征地範圍呈帶狀分佈,不像庫區那樣整村、整組遷移,移民相對分散,一般可在本村組內就近安置。這部分移民已啟動。

    而難度最大的,是以丹江口庫區移民為主的約30萬外遷移民,他們將被遷往50多個外地區縣和農場。

    2007年,丹江口庫區曾啟動了2萬人的移民試點,尹忠武估計這部分人將在今年9月之前住進新家。目前移民實施規劃正在制訂中,“這將是規劃程式的最後一步,完成後就可以進行實際移民了。”

    尹忠武介紹說,2005年可研總報告完成時,估算移民投資約450億元。

    在2006年9月1日,國家正式施行新修訂的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》,據此,耕地土地補償費和安置補助費之和為該耕地被徵收前三年平均年產值的16倍,並可進一步提高標準。南水北調是第一個採用16倍標準的大型水利工程。

    該條例還將水庫周邊淹沒線以上屬於移民個人所有的零星樹木、房屋等也納入補償範圍,而此前這些都是不予補償的。

    此外,移民補償的物價指數也需調整。

    尹忠武說,對於450億元的移民投資,他們正在修訂中,“按照有關規定,如果工程5年沒有啟動,就需要重新計算移民補償標準。”
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